Bild: Standortgemeinde Benken im Zürcher Weinland
Am 14. Dezember 2016 gab das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI) in einer Medienmitteilung bekannt, dass es das Standortgebiet „Nördlich Lägern“ für die weitere Untersuchung in Etappe 3 zusätzlich zu den beiden bereits von der Nagra vorselektionierten Standortgebieten „Zürcher Weinland“ und „Bözberg“ vorschlägt. Hans Wanner, Direktor des ENSI äusserte sich in der Medienmitteilung wie folgt dazu: „Wir sind zum Schluss gekommen, dass hier die Beurteilung der Nagra nicht belastbar ist.“ „Unsere Vorgaben legen fest, dass ein möglicherweise geeigneter Standort nicht aufgrund einer allenfalls noch unvollständigen Datengrundlage frühzeitig aus dem Verfahren ausscheiden darf. Aus diesem Grund empfehlen wir (Unterstreichung: Blogautoren), Nördlich Lägern in der dritten Etappe weiter zu untersuchen.“[1] Wanner betonte: „Kein Gebiet ist aus der Sicht des ENSI zum gegenwärtigen Zeitpunkt den anderen vorzuziehen. Das ENSI wird nach Vorliegen der zukünftigen Untersuchungen in Etappe 3 ergebnisoffen prüfen“ (Unterstreichung: Blogautoren).
Ein kurzer Rückblick
Die Nagra hatte – gemäss Konzept Sachplan geologische Tiefenlagerung, Etappe 2 – ihren Vorschlag für die Einengung der Standortgebiete Anfangs 2015 bei den Bundesbehörden eingereicht. Sie schlug genau jene beiden Standorte vor, welche sie bereits in der internen Aktennotiz AN11-711 vom 18. November 2011[2] bezeichnet hatte (Blogbeiträge vom 12. September 2016 sowie vom 13., 20. und 27. März 2017). Nachdem der Schwindel im Herbst 2012 aber aufgeflogen war, beteuerte ihr Geschäftsführer Thomas Ernst in den Schaffhauser Nachrichten vom 9. Oktober 2012 zwar noch: „Ich werde keine Prognosen abgeben, wie unsere Vorstellungen lauten. Aber als Ergebnis der Etappe 2 werden sicher mehr als zwei Standorte weiterverfolgt werden. Es werden zwischen drei und fünf sein, sicher nicht zwei.“ Und: „In der Nagra weiss heute noch niemand, welche diese Standorte sein werden.“ Nun wählte die Nagra aber gerade nur die beiden Standortgebiete aus (2×2-Vorschlag), die in der Aktennotiz namentlich AN11-711 vom 18. November 2011 aufgeführt sind. Eine Erklärung der Nagra steht aus.
Der Zürcher Baudirektor Markus Kägi, Vorsitzender des Ausschusses der Kantone (AdK), äusserte sich im Januar 2015 erstaunt über den Einengungsvorschlag. In seinem Referat anlässlich der Medienkonferenz zu den Einengungsvorschlägen vom 30. Januar 2015 führte er aus, er sei überrascht, „dass bereits jetzt, zum gegenwärtigen Stand des Sachplanverfahrens, nur noch zwei Standortgebiete verbleiben sollen.“[3] „Gemäss den Vorgaben des Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorats ENSI dürfen nur eindeutige Nachteile zum Ausschluss führen”, präzisierte er, weshalb man „die drastische Einengung der Anzahl Standortgebiete durch die Nagra“ „in dieser Form zumindest für verfrüht halten“ kann. „Als unzulässig werten müsste man jeden Versuch, dem Verfahren eine Abkürzung um ihrer selbst willen angedeihen zu lassen.“ Ein Jahr später lieferte der Ausschuss der Kantone (AdK), gestützt auf die Arbeit seiner Experten die Begründung, weshalb dieser Ausschluss verfrüht sei. Die Gründe für die Zurückstellung des Gebiets Nördlich Lägern durch die Nagra vermöchten „einer kritischen Überprüfung nicht standzuhalten: Sie basieren teils auf unzutreffenden Modellvorstellungen (Geomechanik), teils auf unsicherer Datenlage (2D-Seismik).“ Gleichzeitig stellte der AdK fest, hätten „die Standorte Zürich Nordost (Weinland) und Jura Ost (Bözberg) grössere Schwächen als von der Nagra angenommen.“ Um zu folgern: „Jura Ost, Nördlich Lägern und Zürich Nordost erfüllen heute sicherheitstechnisch die Mindestanforderungen. Gleichzeitig weisen sie aber unterschiedliche Schwächen und Stärken auf. Deshalb müssen zwingend alle drei weiter untersucht werden. Nur so ist zu gewährleisten, dass der vergleichsweise sicherste Standort übrigbleibt. Dabei sollten gezielt die heute erkannten Ungewissheiten und möglichen sicherheitstechnischen Schwächen der einzelnen Standortgebiete angegangen werden.“[4]
Zehn Monate nach Stellungnahme der Kantone und fast 2 Jahre nach den Einengungsvorschlägen der Nagra schloss sich das ENSI der Beurteilung der Kantone an. Am 18. April 2017 veröffentlichte das ENSI ihr Gutachten, das als Grundlage für die Beurteilung durch die Eidgenössische Kommission für nukleare Sicherheit (KNS) diente.[5] Auch diese folgte am 3. Juli 2017 dem vorgezeichneten Weg: „Die Eidgenössische Kommission für nukleare Sicherheit (KNS) schliesst sich der Empfehlung des Eidgenössischen Nuklearsicherheitsinspektorats (ENSI) an, die drei Standortgebiete Jura Ost, Nördlich Lägern und Zürich Nordost in Etappe 3 der Standortsuche für geologische Tiefenlager weiter zu untersuchen.” Damit war nicht nur das Standortgebiet „Nördlich Lägern“ wieder im Verfahren. Vor allem konnten sich die kantonalen Behörden, sekundiert von ENSI und KNS, erhoffen, die Akte um die lästige Aktennotiz AN11-711 definitiv vom Tisch zu haben.
Aufmerksame Nachprüfung und Interpellation in den eidgenössischen Räten
Die eigenartige Reihenfolge der Überprüfung der Einengungsvorschläge der Nagra – die Kantone gaben den Takt vor, ENSI und KNS folgten – sowie das merkwürdige Schweigen, das sich über die Aktennotiz der Nagra AN11-711 und den Zeit-intensiven Prozess legte, entging aufmerksamen Beobachtern nicht. Man durfte sich im Anschluss an das obige Schauspiel mit Fug und Recht fragen, was denn die wirkliche Funktion der eidgenössischen „Aufsicht“ sei.
In den eidgenössischen Räten reichte darum Nationalrätin Martina Munz (SP Schaffhausen) schon einen Tag nach der Medienmitteilung des ENSI vom 14. Dezember 2016 eine Interpellation ein und fragte, ob „das ENSI im Sachplanverfahren geologische Tiefenlager Beratungs- oder Aufsichtsfunktion“ habe.[6] Insbesondere wollte die Interpellantin wissen, ob „das ENSI in diesem Planungsprozess eine Aufsichtsfunktion“ habe, „wie dies auch bei der Sicherheit von Kernanlagen der Fall“ sei „und die es ihm“ erlaube „zu verfügen“. Und ob „die Entsorgungspflichtigen zwingend einem Entscheid des ENSI folgen“ müssten. Des Weiteren erkundigte sich die Nationalrätin, ob die Rolle des ENSI im Rahmen des Sachplans geologische Tiefenlager auf „Stellungnahmen und Empfehlungen“ beschränkt sei und der Bund dadurch der Nagra als ausführendem Organ der Kernkraftwerkbetreiber nicht einen rechtsfreien Raum überliesse, dieses Verfahren „nach eigenem Gutdünken zu gestalten, ohne darauf Einfluss nehmen zu können.“ Zudem fragte sie, ob es „in einem Planungsprozess wie dem Sachplan geologische Tiefenlager nicht zwingend vorzusehen“ sei, „dass die eidgenössische Aufsicht Konzepte prüfen“ müsse und „entsprechende Entscheide über diese Konzepte der Entsorgungspflichtigen“ fällen könne „und in diesem Sinne auch Verfügungsgewalt“ haben müsste. Und sie schloss mit der Frage: „Handelt es sich beim vorliegenden ‚Vorschlag’ des ENSI somit eine Empfehlung oder um eine Verfügung?“
Karge Antwort des Bundesrats
Die Stellungnahme des Bundesrates trägt das Datum vom 15. Februar 2017. [7] Nach einleitenden generellen Ausführungen zu den Aufgaben des ENSI äussert sich der Bundesrat hinsichtlich des Sachplanverfahrens in zweierlei Hinsicht: Zum einen bestehe im Rahmen des Sachplanverfahrens „kein rechtsfreier Raum“, zum anderen bestätigt er aber: „In diesem Verfahren hat das ENSI keine Verfügungskompetenzen.“ Das Gutachten des ENSI sei „eine Stellungnahme zuhanden des Bundesrates zu den Vorschlägen der Entsorgungspflichtigen.“ „Am Schluss“ entscheide „der Bundesrat.“
Konkret heisst dies nichts anderes, als dass der Bundesstaat mit Hilfe des Instruments „Sachplan“ die Ordnungs- und Verfügungsgewalt seiner Aufsichtsbehörden im wichtigsten Planungsschritt für ein Tiefenlager unterläuft und aufweicht. Er entzieht der Fachaufsicht die konkrete Möglichkeit, sich in den Planungsprozess einzubringen und installiert die oberste politische Behörde des Landes als alleinigen Entscheidungsträger. Ein gewaltiger Eingriff eines raumplanerischen Instrumentes in die Autonomie der Aufsicht einer Fachbehörde im Bereich der nuklearen Sicherheit!
Man stelle sich zum Vergleich die üblichen Prozeduren und Bewilligungen im Bauwesen vor. Im übertragenen Sinne würde die Praxis in der Atombranche nichts anderes bedeuten, als dass Bauherren die Planungen ihrer Bauprojekte vorantreiben könnten, ohne dass die Baubehörde direkt intervenieren, also verfügen könnte. Diese könnte sich einzig in Stellungnahmen und mit Empfehlungen an die politische Behörde der Gemeinde wenden, die dann die Entscheide fällen würde. Eine unglaubliche Situation.
Wie weit reicht die Aufsichtsfunktion des ENSI?
Die Veröffentlichung der Aktennotiz AN11-711 in der Sonntags-Zeitung vom 7. Oktober 2012 hatte im ENSI die Frage nach der Durchsetzungsfähigkeit der Aufsicht aufgeworfen. Das ENSI schätzte sich damals so ein, dass es „jederzeit in der Lage sei, weitere Abklärungen im Rahmen der Standortsuche zu verlangen (…) und gar den Weiterzug von drei Standorten für hochaktive Abfälle zu fordern, wenn sich auf Grund der Abklärungen der NAGRA keine Gründe abzeichnen würden, die den Verzicht auf einen Standort nahelegen würden. Eine allfällige Forderung zum Weiterzug von drei Standorten werde das ENSI aber erst formulieren, wenn ein entsprechender Vorschlag seitens der NAGRA gemäss Sachplan Etappe 2 vorliegen werde. Ob das ENSI im Rahmen des Sachplanverfahrens Forderungen zu weiteren Abklärungen mittels einer Verfügung durchsetzen könnte, müsste juristisch abgeklärt werden. Im Sachplanverfahren komme der Stellungnahme des ENSI faktisch aber eine so zentrale Bedeutung zu, dass das ENSI seine Forderungen gegenüber der NAGRA ohne weiteres durchsetzen könne.“[8]
So einfach, wie das ENSI sich dies allerdings vorstellte, ist es jedenfalls nicht. Rechtlich gesehen muss eine Entscheidung oder Massnahme angeordnet werden, was im Verwaltungsrecht via Verfügung erfolgt. Der Sachplan ist nun aber nicht ein üblicher Rechtserlass, sondern ein raumplanerisches Planungs- und Koordinationsinstrument, weshalb Entscheide nicht via Verfügung sondern via politische Instanzen durchgesetzt werden müssen.[9] Ein Grundproblem ist nämlich, dass in einem Sachplan verschiedene Rechtserlasse unter dem Primat des Raumplanungsgesetzes zusammengeführt werden. Im Sachplan geologische Tiefenlager (SGT) sind dies in erster Linie die Strahlenschutz- und die Kernenergiegesetzgebung und untergeordnet das Bundesgesetz über den Umweltschutz (USG).[10] Der Konzeptteil des SGT weist den Entsorgungspflichtigen aber Tätigkeiten zu, die zwingend einer Aufsicht bedürfen. Dies gilt etwa für den Standort-Einengungsprozess als solchem wie z.B. auch für die Lagerplanung und die Auslegung der Lager. Dies sind wissenschaftlich-technische Bereiche, die zwangsläufig einer engen fachlichen Begleitung durch eine kompetente Aufsicht bedürfen und nicht via Stellungnahmen und Empfehlungen gelöst werden können. Eine Aufsichtsbehörde muss in der Lage sein, bereits in diesem Stadium Planungsfehler zu erkennen und zu korrigieren, um Fehlentwicklungen möglichst frühzeitig zu begegnen. Indem der Sachplan die Verfügungsautonomie der Aufsichtsbehörde in zentralen wissenschaftlich-technischen Fragen aushebelt, schwächt er die Behörde in einer entscheidenden Funktion. In der Schweiz gibt es hinreichend Beispiele dafür, dass Planungsfehler bei Risikoanlagen in erster Linie in der Konzeptphase erfolgen. Die Erfahrungen mit Deponiealtlasten und Sanierungsprojekten (z.B. Sondermülldeponien Bonfol und Kölliken) belegen, wie wichtig es ist, eine kompetente Aufsichtsfunktion in der Planungsphase sicherzustellen. Mit der heutigen Regelung kann die Aufsicht aber in diesen zentralen planerischen Bereichen nicht direkt eingreifen, d.h. verfügen, sondern gerade nur empfehlen, wie einleitend festgestellt werden konnte. Ein unhaltbarer Zustand.
Soweit eine erste Analyse der Kompetenzen des ENSI, sich im Sachplanverfahren via Verfügung durchzusetzen. Im Beitrag der nächsten Woche werden wir die Eigenwahrnehmung des ENSI anhand des letzten veröffentlichten Dokuments untersuchen: dem Positionspapier des ENSI vom 3. Juli 2017.
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Kasten: Unser Blogbeitrag vom 26. Juni 2017: „Gesetzliches Regelwerk: Aufgaben des ENSI” – eine Nachlese
In unserem Blogbeitrag vom 26. Juni 2017 hatten wir die Frage der Aufgaben und Kompetenzen des ENSI wie folgt analysiert:
„Wie das aus dem Kernenergiegesetz (KEG) und der Kernenergieverordnung (KEV) bestehende Regelwerk zeigt, obliegen dem ENSI im Rahmen des Sachplans im Wesentlichen fünf Funktionen:
- Aufsichtsbehörde: Art. 6 KEV bestimmt das ENSI als Aufsichtsbehörde bezüglich der nuklearen Sicherheit und Sicherung. Alle anderen Aufgaben werden dem Bundesamt (nach heutiger Praxis dem BFE) übertragen
2.-5. Tätigkeiten: Das ENSI
- nimmt Gesuche und Berichte der Antragsteller entgegen (z.B. KEV Art 21, 27, 48, 73);
- nimmt Meldungen von Anlagebetreibern entgegen (z.B. KEV Art. 21, 38, 39)
- regelt Sachfragen in Richtlinien (z.B. KEV Art. 10, 11, 12, 22, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 33, 34, 34a, 35, 37, 38, 40, 41, 53, 54)
nimmt Informationsaufgaben wahr (z.B. KEV Art 76).
Die Formulierung von Zielvorgaben, die Setzung strategischer Prioritäten, die Überprüfung von Programmen oder die Kontrolle von Projektplanungen gehören – mit einer Ausnahme – nicht zum Pflichtenheft des ENSI. Es sind alles Führungsaufgaben, welche zu einem Grossprojekt wie dem der nuklearen Entsorgung gehören. Allein schon diese Aufstellung und Verteilung der gesetzlich festgelegten Aufgaben zeigt, wer tatsächlich die Entscheide trifft. Das obige Pflichtenheft weist dem ENSI eine grundsätzlich schwache Stellung zu.
Ein Artikel in der Kernenergieverordnung lässt allerdings Spielraum: Art. 52 KEV regelt den Umgang der Behörden mit dem Entsorgungsprogramm, das ja als planerische Grundlage des Entsorgungsprojektes gelten kann. Einmal mehr sind es die Abfallverursacher, die für Planung und Ausarbeitung des Programms zuständig sind. Seitens der Aufgaben der Behörden kann man Artikel 52.3 so interpretieren, dass das ENSI und das BFE für die Überprüfung und für die Überwachung der Einhaltung des Programms, inklusive der Finanzplanung und der Projektplanung zuständig sind. Nach dieser Leseart hätten die Behörden über diesen Hebel die Möglichkeit, die Programme der Entsorger grundlegend zu beeinflussen.
Nur eben: So wird der Artikel offensichtlich nicht interpretiert! Und dies im stillschweigenden Einverständnis zwischen dem Departement, den Kantonen und der Stromwirtschaft:
- Weder überwacht das ENSI die Projektplanung, die Jahresprogramme und das hierfür vorgesehene Jahresbudget der Nagra, noch die Durchführung seismischer Kampagnen und Sondierbohrungen. Das ENSI beschränkt sich weitgehend auf die Prüfung von Gesuchsunterlagen (Papierkrieg) und gibt entsprechende Freigaben.
- Noch überwacht das BFE die Prozessabwicklung und die Zeitpläne, namentlich im Zusammenhang mit der Standortwahl im Rahmen des Sachplans geologische Tiefenlager. Vielmehr verhält sich das BFE als verlängerter Arm der Nagra, wie auch aus unserem Beitrag vom 15. Juni 2017 ersichtlich ist. Es hilft bei regionalen Informationsveranstaltungen als Organisator mit, übernimmt sodann die Zeitpläne der Nagra und informiert die Öffentlichkeit über die durch die Stromwirtschaft beschlossenen Verlängerungen des Zeitplans bis zur Eingabe des Rahmenbewilligungsgesuchs.
In diesem Punkt schimmert die starke Position der Elektizitätsgesellschaften und der dahinterstehenden Kantone durch: Verzögert sich der Bau der Tiefenlager, so verzögert sich auch deren effektive Finanzierung. Und so schieben alle die schwer zu erfüllende Verpflichtung zur Entsorgung vor sich her und weiter hinaus auf die kommenden Generationen! Diese werden dann die effektiven Kosten berappen müssen.“
Diese Analyse wird durch die Antwort des Bundesrates auf die Interpellation von Martina Munz bestätigt.
Das Schweizer Sachplan-Verfahren: Zur Mechanik eines dreisten Schwindels
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