Das BFE als Regulator und als Verwalter des Sachplans

Das Modell der IAEA

Als die Internationale Atomenergie-Agentur (IAEA) um die Jahrtausendwende die Joint Convention[1], eine harmonisierende Vereinbarung für Kernenergie nutzende Länder, erarbeitet, hat sie ein klares Modell vor Augen: die Stromproduzenten, mehrheitlich durch öffentliches Kapital finanziert und durch öffentlich-rechtliche Gesellschaften vertreten, sollen Kernkraftwerke und andere nukleare Anlagen betreiben können und gemäss Verursacherprinzip für die dabei anfallenden Abfälle aufkommen. Hierzu verwendet die IAEA den Begriff des «Licence Holder», also des «Bewilligungsempfängers». Synonym wird dafür auch der Begriff des «Umsetzers» (oder «Implementors» gemäss englischsprachiger Terminologie) verwendet.

Diesem «License Holder» oder «Implementor» stehen im IAEA-Modell Gesetzgeber und Behörden gegenüber. Der Gesetzgebungsprozess ist Sache der jeweiligen nationalen Parlamente. Die Gesetze sollen mit den Prinzipien der internationalen Atomenergiebehörde kompatibel sein. Die Behörden übernehmen zwei wichtige Aufgaben. Zum einen erteilen sie antragstellenden Projektanten von Kernanlagen Bewilligungen (licenses) für deren Bau und Betrieb. Zum anderen nehmen sie die Kontrolle der Anlagen und Prozesse – also die Aufsicht – wahr. Für all diese Aufgaben sind gemäss IAEA die «Regulatoren»[2] zuständig, also die « Regel-Setzer » und deren ausführenden Institutionen. Die unterzeichnenden Staaten verpflichteten sich, die Grundsätze des äusserst offen formulierten Regelwerks der IAEA zu respektieren, was aber nicht heisst, dass die nationalen Gesetze durch die Vereinbarung ausser Kraft gesetzt werden. Das IAEA-Regelwerk kann als generelle Richtschnur der Agentur angesehen werden, der aber viele Kernenergie nutzenden Staaten folgen.

Historische Vermischung von Aufgaben und Kompetenzen

In den Anfangszeiten der Kernenergie war keine klar definierte Aufgabenteilungen zu erkennen. Die Aufgaben vermischten sich. Promotoren, bewilligende Behörden und Aufsicht waren oft in einer einzigen Körperschaft vereint und halfen nach Kräften bei Aufbau und Duchsetzung der neuen Energiequelle mit. Die Vereinigten Staaten legten als erstes Land weltweit ein Modell fest, dem viele andere folgen sollten. Der amerikanische Kongress hatte 1946 die Verantwortung über das militärische Atomprogramm einer zivilen Behörde – der Atomic Energy Commission – übertragen, die auch für die Entwicklung der friedlichen Nutzung der Atomenergie sorgen sollte. Das schweizerische Parlament gab sich 1960 mit der Eidgenössischen Kommission für die Sicherheit von Atomanlagen im Kleinen eine vergleichbare Struktur. Erst im Laufe der Jahrzehnte wurden die Aufgaben und Kompetenzen entmischt.

Wie im Blog-Beitrag vom 5. Juni 2017 bereits erwähnt, hatte die Schweiz 1964 mit einer „Sektion für Sicherheitsfragen von Atomanlagen (SSA)“ eine erste Aufsichtsstruktur geschaffen. Diese wurde in Etappen zur Hauptabteilung für die Sicherheit von Kernanlagen (HSK) ausgebaut, blieb aber bis Ende des Jahrs 2008 administrativ dem Bundesamt für Energie (BFE) unterstellt. Bis zu diesem Zeitpunkt fungierte das Bundesamt also gleichzeitig als Teil der Bewilligungsbehörde und als Aufsicht. Bei der Erteilung von Bewilligungen konnte das Departement Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) via BFE direkt auf seine Abteilung und ihr Wissen zurückgreifen.

Das BFE als leitende Behörde des Sachplans

Mit der Unterzeichnung der Joint Convention der IAEA im Jahr 2001 passte auch die Schweiz ihre Strukturen an und trennte die Behörde, welche die Energiepolitik betreibt, von jener, die regulatorische Fuktionen und Aufsicht im nuklearen Bereich wahrnimmt.[3] Die auf den 1. Januar 2009 erfolgte formelle Auslagerung der HSK (neu : ENSI) aus dem BFE bewirkte, dass UVEK und BFE de facto das eigene wissenschaftlich-technische Wissen auf einen Schlag verloren. Dem BFE wurden leitende Funktionen im Sachplan geologische Tiefenlager zugewiesen, aber es verfügte als Folge der Auslagerung des ENSI kaum mehr über eigenes technisch-wissenschaftliches Fachwissen. Das Departement, mit dem BFE als federführendem Amt, blieb wohl Bewilligungsinstanz, musste sich aber aufgrund des fehlenden eigenen Fachwissens auf die Expertise des nunmehr ausserhalb des Departements und des Amts stehenden ENSI abstützen. Dies führte und führt zu Abhängigkeiten, die nicht von guter Gouvernanz (checks and balances) zeugen.

Trotz seiner neuen Rolle als verfahrensführender Behörde des Sachplans geologische Tiefenlager (siehe Figur 1) sah das BFE ab 2008 keinen Anlass, sich im technisch-wissenschaftlichen Bereich zu verstärken und setzt auch weiterhin auf das bisher praktizierte Modell, sich das von ihm benötigte Wissen bei der Aufsichtsbehörde ENSI, beziehungsweise bei den Kernenergiebetreibern oder ihren ausführenden Stellen zu holen. Die Amtsentscheide werden somit nicht aufgrund eigener Begutachtungen und Analysen gefällt, sondern aufgrund von Arbeiten und Dokumenten, die von dritter und externer Seite erstellt worden waren. In Fragen der nuklearen Entsorgung betrifft dies insbesondere Arbeiten, die aus der Küche des Bewilligungsinhabers der Kernanlagen und seines General-Planers Entsorgung, der Nagra, stammen (z.B. technisch-wissenschaftliche Konzeption des Sachplans). Diese Praxis steht im Widerspruch zum Prinzip der Gewaltentrennung und dem Geist der Joint Convention.

Die Aufgaben des BFE und ihre Erfüllung

Im gleichen Zeitraum, als die Reorganisation der Bundesbehörden vollzogen wurde, verabschiedete der Bundesrat auch den Konzeptteil des Sachplans geologische Tiefenlager. In dessen Anhang V sind die Pflichtenhefte der verschiedenen daran beteiligten Akteure festgelegt (Kästchen 1).

Entsprechend dem liberalen marktwirtschaftlichen Modell, das in der Schweiz seit jeher praktiziert wird, gewährt dieser Sachplan dem Staat keine besonders starke Rolle. Die formelle Führung obliegt zwar dem BFE ; die inhaltliche Führung des Sachplans geologische Tiefenlager liegt aber bei den Antragsstellern der Stromwirtschaft. Der Staat und seine bewilligenden und kontrollierenden Behörden beurteilen und bewilligen zur Hauptsache deren Grundlagen und Anträge. Eine eigentliche strategische Führungsrolle der staatlichen Institutionen ist dabei nicht vorgesehen. Schauen wir uns das Funktionsprofil des BFE als federführende und verfahrensleitende Behörde an (Kästchen 1) : Es umfasst zum allergrössten Teil administrative Tätigkeiten, etwa das Unterbreiten von Unterlagen zuhanden UVEK (Aufgabe 3.2), das Festlegen von administrativen Vorgaben und das Sicherstellen von Koordinationsaufgaben (Aufgabe 3.4, 3.10), das Verfassen von Berichten, die Aktualisierung von Objektblättern gemäss Raumplanungsverfahren und die Festlegung von Planungsperimetern (Aufgabe 3.5, 3.14), das Führen von Anhörungs- und Mitberichtsverfahren (Aufgabe 3.6), die Information der Öffentlichkeit (Aufgabe 3.7), die Budgetplanung und die Rechnungstellung gemäss Verursacherprinzip (Aufgabe 3.9), die Koordination mit den Kantonen und Regionen (Aufgaben 3.11, 3.12, 3.13), Aufgaben in Zusammenhang mit der Partizipation der Regionen (Aufgaben 3.15, 3.16, 3.17) und der Einsetzung des Technischen Forums Sicherheit (Aufgabe 3.18), oder die Leitung der Bewilligungsverfahren für erwissenschaftliche Untersuchungen (Aufgabe 3.19).

Inhaltlich und materiell beschränkt sich die Rolle des BFE gerade nur auf das Verfassen eines Projektplans und die Kontrolle der Terminplanung (Aufgabe 3.2) sowie auf die Qualitätskontrolle (Aufgabe 3.8). Aufgaben, die es ohnehin aufgrund des mangelnden eigenen Fachwissens nur durch den Beizug von externen Wissensträgern erledigen kann, bwz. könnte (!). Kein Wort von Sicherstellung einer genügenden eigenen technisch-wissenschaftlichen Kompetenz ; von strategischer Führung des Sachplans ; von Anpassungen der inhaltlichen Planungen ; von Definition und Kontrolle von inhaltlichen Prozeduren (Z.B. Einengungsprozedur) ; von Prozessführung und Durchsetzung von Entscheiden (z.B. bei geologischen Untersuchungen wie 2D- oder 3D-Seismik) usw.usf. Eine umfassende Projektplanung wurde seitens des BFE gar nie ernsthaft ins Auge gefasst, sondern es bevorzugte eine Art « Salami-Rädchen-Planung ». Die Terminplanung ging auch aus diesen Gründen – trotz regelmässigen Warnungen ab Januar 2008 – total in die Hose. Ein Eingeständnis der Fehlplanungen – wie es zu einer funktionierenden Sicherheits- und Fehlerkultur gehört – erfolgte nie. Allerhöchstens verwies das BFE bei den massiven Überschreitungen der Zeitplanungen auf den « Pioniercharakter des Verfahrens »[4] – nicht aber auf bestehende Erfahrungswerte bei der Zeitplanung, die eindeutig zeigten, dass die von den Kernenergiebetreibern übernommenen Terminplanungen unrealistisch waren.[5] Der Qualitätssicherungsprozess, auf den sich das BFE beruft, spottet jeglicher Sorgfaltspflicht. Summa sumarum : Das BFE ist mit der Sachplan-Führung überfordert. Und trotz dieser alles in allem miserablen Bilanz, will das BFE die « Gesamtverantwortung für die Durchführung des Sachplan- und Rahmenbewilligungsverfahrens » tragen (Aufgabe 3.1). Ein solches Verständnis der Wahrnehmung einer Verantwortung kann kaum als Modell für eine gute Gouvernanz gelten. Und zwar aus zwei wesentlichen Gründen.

Fehlende Aufsicht, fehlende Verantwortung, fehlender Mut

Zum einen wird das Wirken des BFE nicht von aussenstehenden Institutionen kontrolliert ; bei Fehlleistungen kann es damit auch nicht korrigiert werden. Die Prozessführung « Sachplan geologische Tiefenlager » des BFE unterliegt weder einer internen Aufsicht noch einer Qualitätssicherung. Das dem BFE vorstehende Departement Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) selbst ist dazu fachlich ausserstande. Parlament und zuständige Kommissionen (z.B. UREK) intervenieren nicht. Kommt hinzu, dass sich die bekannte Personalmisere beim BFE durch einen Aderlass in den letzten Monaten zugespitzt hat. Es ist nur eine Frage der Zeit, bis die zuständige Sektion dieses Amts an die Grenzen seiner formalen Funktionalität stösst. Eine Reaktion für eine umfassende und grundsätzliche Reorganisation und Professionalisierung der Sektion Entsorgung des BFE ist bislang aber ausgeblieben.

Denn auch alle im Sachplan eingebundenen Institutionen schweigen sich andererseits in offiziellen Verlautbarungen aus, obschon ihnen die massiven Defizite der BFE-Führung bekannt sind. Die Negativbewertungen, das Schimpfen hinter dem Rücken des betroffenen BFE und die Verärgerung in diesen Kreisen übertreffen sich. Aber all diese Institutionen und deren zuständige Entscheidungsträger schweigen sich aus. Das ENSI fühlt sich nicht befugt, ist es doch Aufsichtsbehörde und führt im Sachplan nicht (dieses Thema werden wir in einem weiteren Blog behandeln) . Die Kommission für nukleare Sicherheit (KNS), welche diese Aufgabe wahrnehmen könnte und sollte, schweigt sich ebenfalls (aus Bequemlichkeit) aus. Der Beirat nukleare Entsorgung döst ohnehin interessenslos vor sich hin. Und die Kantone – vertreten durch den Ausschuss der Kantone – sehen es nicht als ihre Aufgabe, bei der Departmentsvorsteherin UVEK zu intervenieren, um diesem skandalösen Zustand ein Ende zu setzen. Im Parlament sind keine Mehrheiten für eine Intervention zu finden. Die Umweltverbände sind am Thema Entsorgung desinteressiert und setzen andere Prioritäten. Und für die Medien gibt es Interessanteres zu berichten.

So dümpelt der Sachplan vor sich her, im Wissen und mit Duldung aller. Niemand fühlt sich für diese himmenschreienden Missstände im einem sicherheits- und kostenrelevanten Bereich verantwortlich, der künftige Generationen masiv betreffen wird. Hinter den Rücken des offiziell erfolgreichen Sachplans ist die Aktivität allerdings gross. Der Mut der Institutionen und der Einzelnen, intern endlich durchzugreifen, fehlt aber. Die zuständigen Institutionen warten, bis sich das System irgendwann einmal totläuft, dem BFE der Schnauf ausgeht und der Sachplan in die Mauer gefahren wird. Oder bis – wie in Japan – eine parlamentarische Untersuchung die skandalösen Zustände offenlegt, wie dies nach der Reaktorkatastrophe von Fukushima geschehen ist ? In jedem Fall : diese Institutionen werden den von der IAEA auf dem Papier gestellten Anforderungen an den Regulator und dem Bild von selbstverantwortlichen und kompetenten Behörden in keinem Fall gerecht. Eine bittere Erkenntnis nach den Ereignissen in Japan.

Wie also weiter ?

Die Autoren des vorliegenden Blogs schlagen darum drei Massnahmen vor, um den Missständen und dem absehbaren totalen Schiffbruch des Sachplans  zu begegnen:

1. Einsetzung einer Untersuchungskommission, welche den heutigen Zustand des Sachplans unter die Lupe nimmt und tragfähige Reformvorschläge der Strukturen der nuklearen Entsorgung ausarbeitet. Hierzu gehört auch die Frage, ob die Führung des Sachplans nicht eher in den Bereich des Umweltschutzes umgelagert werden sollte.
2. Sistierung des Sachplanverfahrens, bis eine umfassende Strukturreform der nuklearen Institutionen erfolgt, eine hinreichend qualifizierte Führungsstruktur im Sachplan aufgebaut und installiert und der Behördenmisere und –willkür damit ein Ende gesetzt ist. Die Verstaatlichung der Entsorgung und der Beizug qualifizierter aber auch verantwortlicher Personen sind Schlüsselelemente eines solchen Reformvorhabens.
3. Aufbau einer Qualitätssicherungsinstanz, die Missstände, wie sie im Sachplan seit Jahren vorgekommen sind, benennt und Massnahmen für deren Behebung aufzeigt. Eine solche Qualitätssicherungsinstanz müsste gesetzliche Durchsetzungskraft erhalten, was wiederum den Rückhalt einer solchen Institution beim Parlament voraussetzt.

Kästchen 1 : Aufgaben des BFE gemäss Sachplankonzept geologische Tiefenlager vom 2. April 2008, Anhang V.

[1] IAEA 2001: Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management, Wien.

[2] Artikel 2 der Joint Convention, Ziffer 11: „regulatory body“ means any body or bodies given the legal authority by the Contracting Party to regulate any aspect of the safety of spent fuel or radioactive waste management including the granting of licences; (Mit “regulierender Körperschaft” wird jede Körperschaft bezeichnet, der durch die Vertragspartei gesetzliche Autorität zugestanden wird um irgendwelche Aspekte des Sicherheitsmanagements, des Umgangs mit abgebrannten Brennelementen oder mit radioaktiven Abfällen zu regeln inklusiv die Erteilung von Bewilligungen”)

[3] siehe Art. 20, Ziffer 2 der Joint Convention: Each Contracting Party, in accordance with its legislative and regulatory framework, shall take the appropriate steps to ensure the effective independence of the regulatory functions from other functions where organizations are involved in both spent fuel or radioactive waste management and in their regulation.

[4] BFE (2014): Newsletter Tiefenlager No. 12, Editorial

[5] INA (2011): Erfahrungswerte bei der Planung und Umsetzung des Sachplans und des Realisierungsplans geologische Tiefenlager und Planungsgrundlagen für das weitere Vorgehen, Bericht zuhanden KNS, Version 5 September 2011, KNS 23/262, Dezember 2011